关于建立我市老年长期护理制度的建议^*

南京市政协委员  校民盟成员  曹信邦

南京市已经进入人口老龄化、高龄化的社会，平均余命延长、生育率降低所导致的人口老龄化将带来一系列的社会问题，其中失能老人将持续增加，个人或家庭护理经济负担沉重，有必要借鉴德国、日本、韩国、美国等国家的经验，建立失能老人长期护理保险制度以化解失能老人的护理经济风险。

一、构建我市长期护理保险制度的必要性

（一）我市人口老龄化加剧，长期失能老人数量大

1990年我市60岁及以上人口占总人口的比重为10.2%，这标志着我市自此进入老龄化地区，较全国提前了十年。截止2013年年底，我市60岁及以上人口比重上升为15.3，人口超过了125万，同时人口高龄化的现象也日趋严重，80岁及以上老年人口达到15万。随着年龄的上升，老年人患病可能性大大增加，据统计，我市70岁及以上的老年人患有慢性病的数量超过了总体的90%。由于疾病、意外或衰弱导致身体或精神受损，加大了老年人生活自理能力部分或全部丧失（失能）的风险。据估算，2015年我市60岁及以上的老年人口达到131万，其中有8.95万失能老人，到2020年65岁及以上失能老人将超过10万人。而目前我市家庭结构日趋核心化，传统的家庭护理模式加重了个人和家庭成员经济和精神上的负担，已不能满足老年人日趋扩大的护理需求，需要他人在一个相对较长的时期内，在医疗、日常生活或社会生活中给予广泛帮助，包括基本生活护理、心理护理、肢体功能康复、临终关怀、与之配套的基本医疗诊治服务等。 

（二）失能老人长期护理费用负担重

失能老人一般可采用三种护理模式，即老人在家接受家庭护理、依托社区资源上的优势接受社区护理、进住老年护理机构接受机构护理。接受家庭护理或社区护理失能老人的日常生活基本照料由家属或者家政人员提供，根据南京市家庭或社区护理服务成本调查，轻度、中度、重度失能等级需要的月护理费用分别为632元、1264元和2528元，而入住护理机构的失能老人的日常照料和医疗护理服务由机构护理人员提供，所需月护理费用分别为1400元、2472元和3880元。而2014年南京市退休职工平均退休金仅为月2489元，如果仅依靠老人退休金来维持基本生活费用和支付护理费用，老人负担重，也无法保障失能老人生活品质。

（三）老年护理工作得到政府财政一定扶持，但数量极其有限

市政府出台《关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》、《南京市老年人社会福利机构新增床位资助暂行办法》以及《南京市老年人社会福利机构运营补贴暂行办法》，对新建的社会福利机构，按城区、五郊区每张床位分别给予6000、4000元的一次性资助，对于改扩建的进行减半资助。对已享受新增床位资助且连续享受运营补贴5年以上（不含5年）、入住率80%以上（不含80%）的社会养老机构（不含公办民营的养老机构），给予一次性床位维护资助，资助标准为城区1200元/张、五郊区800元/张。对非政府组织和个人运营的机构，每收住一名本市户籍的失能、半失能老人，给予机构护理补贴每月150元、120元，居家养老购买服务标准为每月400元、300元。此外，对参加城镇居民医保、新农合的城镇三无、农村五保和低保及低保边缘老人，其个人缴费部分由政府补贴。这些政府财政的补贴相对于失能老人高额的护理费用而言杯水车薪。

二、建立我市失能老人长期护理保险制度政策建议

为了应对人口老龄化所引发的失能人员长期护理负担日益严重的社会问题，德国、日本、美国等国家均在90年代中后期相继建立了由政府、雇主和个人共同缴费，个人缴费成本较低的强制性的长期护理保险制度，国内上海、杭州、青岛、苏州等城市也在此方面进行了探索实践，其中青岛市于2012年在全国率先建立了长期医疗护理保险制度，探索运用社会保险风险共担机制来解决失能人员医疗护理问题。

南京已经进入一个人口老龄化的时代，并且随着时间的推移，南京人口老龄化的程度越来越严重。老龄化伴随着失能老人数量的不断增加，而家庭的小型化、核心化使得家庭已经无力承担失能老人长期护理费用，需要通过一个制度化方式来解决失能风险的经济损失。完全由政府财政补贴会增加政府财政的负担，自愿参保的商业保险较高的投保费用影响参保人的积极性，参保人的道德风险等原因又使得商业保险公司不愿承保。借鉴国际经验，采取由政府举办的社会保险制度来化解失能老人长期护理费用损失是一个较为理性的选择，也为一些经济发达国家实践所证明。

1、保障范围。明确对于参保人员因年老、疾病、伤残等导致人身某些功能全部或部分丧失，长年卧床，生活无法自理，需要入住护理机构或居家接受长期护理的相关费用给予相应的补偿。

2、资金筹集。建立以政府、个人、雇主等形式多元化的资金筹措模式，精心测算，确定长期护理保险制度的筹资标准。试点期间，个人暂不缴费。长期医疗护理保险基金通过调整医疗保险个人账户划账比例和居民医保缴费中划转部分资金、基本医疗保险统筹基金或大病医疗救助基金划转、财政划转福利彩票公益金以及老年群体困难群体补助等多种形式筹集。鼓励社会和慈善机构捐赠资金。经过对南京市长期护理保险缴费率进行预测，2015年雇主和个人总体缴费率为0.85%，2020年为0.95%，2030年为1.3%，费率水平处于一个雇主和个人能够承担的区间，表明护理保险制度的建立具有经济上的可行性。

3、组织经办。政府各部门各负其责，共同做好长期医疗护理保险的管理服务工作。市人社部门会同民政、卫生、残联、财政等相关部门制定管理规范和基本流程，社会保险经办机构负责参保资金筹集、定点机构费用结算和考核监管等服务管理工作。